Конституційне (державне) право зарубіжних країн - Бесчастний В. М - 9.2. Основні риси адміністративно-територіального устрою зарубіжних країн. Основні системи здійснення публічної влади на місцях

Адміністративно-територіальний устрій країни є важливим елементом її державної організації. Цей інститут складався історично під впливом природно-географічних, соціально-економічних і демографічних факторів, потреб державного управління.

Цей устрій у більшості випадків має суто консервативний характер. Він зазвичай рідко піддається докорінному ламанню, не зазнає серйозних змін навіть в умовах прийняття нових конституцій і конституційних законів, що зачіпають інші аспекти в організації держави.

У найбільших державах, таких як США, ФРН, Іспанія, Італія, Швейцарія, найважливіші елементи існуючої адміністративно-територіальної системи виникли в XIX в., а у Великобританії ці основи сходять до епохи раннього феодалізму. В Японії адміністративно-територіальний поділ остаточно склався незабаром після Другої світової війни. Тому в системі адміністративно-територіального поділу зарубіжних країн дотепер збереглися явно застарілі територіальні одиниці, невеликі за територією, що втратили економічну, а іноді демографічну основу для свого існування. Як і раніше, зберігаються серйозні розходження в розмірах території, чисельності населення й економічному потенціалі адміністративно-територіальних одиниць, що належать до однієї категорії. Незважаючи на те, що в 70-х - наприкінці 80-х років були проведені реформи адміністративно-територіального устрою у Великобританії, ФРН і Франції, зазначені вище недоліки в адміністративно-територіальному поділі цих країн вони не усунули.

В унітарних державах питання адміністративно-територіального устрою належать до відання центральної влади, а у федеративних - це компетенція суб'єктів федерації, хоча загальні принципи організації адміністративно-територіального поділу в таких державах мають будуватися на основі принципів загальнофедеральної конституції.

Детальне регулювання місцевого адміністративно-територіального поділу здійснюється спеціальними законами.

У державній організації країн адміністративно-територіальний устрій відіграє двояку роль.

По-перше, відповідно до нього будується система місцевих органів загальнодержавної адміністрації, що представляють уряд, різні міністерства й департаменти.

По-друге, адміністративно-територіальний поділ визначає систему виборних органів місцевого управління. Треба, однак, зазначити, що в цілій низці країн деякі ланки адміністративно-територіальної організації взагалі не мають виборного управління (наприклад, кантони й округи у Франції, округи у ФРН).

Основна мета поділу держави на відповідні адміністративні одиниці - допомогти знайти найзручнішу й найефективнішу систему державного управління, що найбільшою мірою відповідала б потребам населення певного регіону.

Відповідно до прийнятої в багатьох країнах доктринальної концепції розрізняються "природні" і "штучні" адміністративно-територіальні одиниці.

Перші - це різного роду поселення, села, міста, де люди історично й "природно" групувалися для спільного життя. Вони обирали для керування певних осіб (старійшин), створювали свої колегіальні органи керування (сходи, збори, ради). Ця форма одержала в сучасному праві назву общинного (комунального) самоврядування.

Районування території країни актами державних органів покликало до життя "штучні" адміністративно-територіальні одиниці - губернії, області, райони, воєводства і т. ін. У цих одиницях можуть бути створені виборні органи самоврядування або діють тільки призначені зверху чиновники (у Польщі - воєводи, у Таїланді - губернатори, у Болгарії - управителі областей). Якщо є виборні органи, то це - регіональне самоврядування, якщо є призначені чиновники, то це регіональне державне управління.

У демократичних країнах призначені органи державного управління бувають тільки на регіональному рівні, але в країнах з напівдемократичними, авторитарними й тоталітарними режимами представники держави - чиновники призначаються (хоча й рідко) також у громади.

Такого поділу немає тільки в дуже дрібних острівних державах (Мальта та ін.).

Особливими територіальними одиницями є великі міста з агломераціями й столиці держав. Вони не вважаються адміністративно-територіальними одиницями, не мають органів самоврядування й управління, хоча для вирішення своїх питань створюють комітети й ради (іноді виборні).

Системи місцевого самоврядування в сучасних зарубіжних державах будуються на основі адміністративно-територіального поділу країн.

Система місцевого самоврядування в сучасних державах може містити в собі по вертикалі від двох до п'яти ланок.

За характером відносин між місцевими органами влади розрізняються системи, побудовані на принципі підпорядкованості вищестоящих і нижчестоящих муніципальних органів (наприклад, у Франції, Італії, ФРН), і системи, в яких така підпорядкованість юридично не зафіксована або має досить обмежений характер (США, Великобританія).

Іноді діяльність органів місцевого самоврядування поставлена під прямий контроль спеціальних державних органів, які найчастіше підконтрольні органам міністерства внутрішніх справ (Великобританія), в інших країнах може створюватися навіть спеціальний підрозділ у складі уряду (міністерство у справах місцевого самоврядування).

У певних країнах (Франція, Італія та ін.) в адміністративно-територіальні одиниці призначаються повноважні представники уряду, які здійснюють адміністративний контроль за діяльністю виборних органів місцевого самоврядування та їхніх виконавчих органів, що ставить ці органи під постійний контроль із боку центральної влади.

У державному праві розрізняють такі основні демократичні системи здійснення публічної влади на місцях - англосаксонську, романо-германську, іноді виокремлюють іберійську и систему рад.

Англосаксонська система характеризується тим, що для вирішення місцевих питань в адміністративно-територіальних одиницях створюються органи місцевого самоврядування на всіх рівнях нижчих за державу, суб'єкт федерації або держав-

Но-автономний регіон. При цьому така система не передбачає призначення з центру чиновників на місця для контролю за діями виборних рад.

За цієї системи місцеві ради в межах закону, звичаю, самостійно вирішують питання, що не входять до компетенції центральних державних органів. Контроль центру за їхньою діяльністю здійснюється шляхом фінансових ревізій, центральні органи можуть також звертатися в суд з позовами проти органів місцевого самоврядування.

Характерною ознакою цієї системи є й те, що населення обирає не тільки раду (зазвичай на 2-4 роки, складається з З - 7 осіб, у великих містах з 35-50 осіб), а й деяких посадових осіб - шерифа, скарбника та ін.

У містах, як правило, діють хартії самоврядування, відповідно до яких обирають ради й мерів. Мери обираються або безпосередньо громадянами, або радами (США, Канада).

Романо-германська (континентальна) система місцевого самоврядування характеризується тим, що місцеве самоврядування поєднується з місцевим управлінням.

За цієї системи в громадах (у селищах, містах вони зазвичай називаються комунами) існують тільки виборні органи місцевого самоврядування - рада, мер з одним або декількома заступниками, при цьому рада й мер обираються населенням роздільно одне від одного. Ніяких адміністраторів - представників державної влади в комуні немає.

Однак управління "штучними" адміністративно-територіальними одиницями істотно відрізняються, при цьому можна виокремити два варіанти:

- за першого варіанта в деяких адміністративно-територіальних одиницях обласної або районної ланки, які не розглядаються як територіальні колективи, діють тільки призначені центром чиновники - органи державної влади (губернатор у Фінляндії);

- відповідно до другого варіанта в адміністративно-територіальних одиницях, що розглядаються як територіальні колективи, одночасно діють виборні ради - органи місцевого самоврядування й призначені з центру чиновники, які є представниками президента, уряду, міністра внутрішніх справ. Ці чиновники за уповноваженням центру здійснюють на місцях державну владу, контролюючи законність дій органів місцевого самоврядування. За такого варіанта рада обирає свій виконавчий орган, що керує адміністрацією підлеглої раді. Чиновник - представник держави має свою адміністрацію.

Іберійська система управління на місцях існує в Бразилії, у багатьох країнах Латинської Америки. У певних країнах вона має істотні особливості - так, у Мексиці вона трохи інша, ніж у Нікарагуа.

У деяких країнах ця система близька до охарактеризованої вище романо-германської, хоча в країнах Латинської Америки роль представників центра завжди значніша внаслідок широких повноважень президента.

За іберійської системи місцевого самоврядування й управління населення адміністративно-територіальних одиниць (у тому числі громад, муніципій) обирає раду й головну посадову особу певної адміністративної одиниці (префект і т. ін.), іноді обирається колегія посадових осіб. У деяких країнах головна посадова особа обирається не населенням, а радою. Префект одночасно є головою ради, її виконавчим органом і затверджується урядом як його представник у цій адміністративно-територіальній одиниці. Він має право контролю за діяльністю ради. Таким чином, префект зосереджує у своїх руках основні важелі місцевого керівництва й має велику владу. Правда, опіка майже не застосовується, префектові як голові ради надаються широкі можливості не приймати в раді рішення, які він буде змушений пізніше відхилити.

Система рад принципово відрізняється від розглянутих вище. Вона застосовується в країнах тоталітарного соціалізму. Рада розглядається як орган державної влади й у свою чергу обирає інший державний орган - виконавчий комітет, колегіальний орган державного керування в певній адміністративно-територіальній одиниці. Члени виконкому є керівниками відділів і управлінь і керують окремими сферами місцевого життя (освітою, охороною здоров'я, торгівлею, місцевою промисловістю) .

Така система створюється у всіх адміністративно-територіальних одиницях. Лише в дрібних населених пунктах рада може обрати не виконком, а голову й секретаря ради, які й відають виконавчою діяльністю. Іноді, поряд з виконавчим комітетом рада обирає постійний комітет, що між сесіями ради здійснює його повноваження (Китай). Чиновники для контролю за діяльністю рад зверху не призначаються, але ради як органи державної влади підлеглі по вертикалі вищестоящим представницьким органам. Ради можуть вирішувати не тільки місцеві, а й загальнодержавні питання, але за керівної ролі комуністичної партії.

Особливі форми місцевого управління існують в умовах військових режимів. В адміністративно-територіальних одиницях, особливо великих, призначаються військові губернатори й коменданти, які у свою чергу призначають офіцерів у нижчестоящі адміністративно-територіальні одиниці. Призначені посадові особи здійснюють управління на основі єдиноначальності.

Переважна більшість держав світу мають дво - або трипланковий адміністративно-територіальний устрій (наприклад, Японія двопланковий, а Великобританія - трипланковий).

Територія Японії поділяється на 47 префектур, причому префектури розрізняються за чисельністю населення - від 0,5 млн до 20 млн. Префектури включають міста, селища й села. Найбільші міста з населенням понад півмільйона осіб мають особливий правовий статус.

Територія Великобританія поділяється на графства, а графства - на округи, що охоплюють як міські, так і сільські поселення. Низовими територіальними підрозділами в Англії є приходи, а в Уельсі й Шотландії - громади.

Похожие статьи